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財政部:國有金融企業不得向出資不實的地方融資平台提供融資

2018.04.20
  3月30日,財政部網站發布了《關于規範金融企業對地方政府和國有企業投融資行爲有關問題的通知》(財金〔2018〕23號,以下簡稱《通知》)。《通知》旨在規範金融企業對地方政府和國有企業投融資行爲,與地方政府債務管理等政策形成合力,共同防範和化解地方政府債務風險。
一、《通知》出台的背景是什麽?
2014年修訂的預算法和《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發〔2014〕43號)實施以來,地方各級政府加快建立規範的舉債融資機制,防範化解財政金融風險,取得了階段性成效。但當前一些地方政府依然存在違法違規和變相舉借債務的問題,舉債方式日益多樣化,風險不斷增加。這其中既有部分地方黨政領導幹部政績觀不正確、部門項目審批責任不落實等原因,也有金融企業推波助瀾的因素。一些金融企業在經營過程中存在放松風險管控、助推地方債務規模膨脹的問題。
以習近平同志爲核心的黨中央高度重視地方政府債務風險防控工作。中央政治局會議、全國金融工作會議、國務院常務會議均對防範化解地方政府債務風險做出專門部署。黨的十九大提出,特別是要堅決打好防範化解重大風險等攻堅戰。爲進一步督促金融企業加強風險管控和財務管理,嚴格執行國有金融資本管理制度,進一步防控地方政府債務風險,我們起草了《通知》。
二、起草《通知》遵循了哪些原則?
在《通知》起草過程中,我們堅持了以下原則:
一是堅持強化監管。國有金融企業在滿足實體經濟融資需求、服務地方發展建設等方面發揮了積極作用。在肯定成績的同時,《通知》以強化監管爲主要目的,對國有金融企業參與地方建設融資過程中確實存在的亂象和不規範行爲加強監管,及時纾解和糾偏。二是堅持突出重點。《通知》在梳理國有金融企業參與地方建設投融資各條線業務的基礎上,重點從財務管理和國有金融資本管理的角度,如資本金出資的真實性和現金流是否全面覆蓋等予以規範。三是堅持問題導向。《通知》以問題爲導向,以解決當前國有金融企業參與地方發展建設存在的不規範、高風險問題入手,提出可持續的監管約束,爲國有金融企業主動加強風險管控和財務管理營造良好的制度環境。四是堅持穩妥有序。《通知》禁止國有金融企業協助地方政府違法違規和變相舉借債務的行爲,同時注意把控政策力度,既要避免對國有金融企業正常運營造成過大沖擊,又要防範存量債務資金鏈斷裂,形成“處置風險的風險”。
三、《通知》的主要內容是什麽?
《通知》共十七條意見。一是關于總體要求和審查重點。要求國有金融企業嚴格落實《預算法》等要求,在支持地方發展建設過程中,規範投融資行爲。明確國有金融企業應加強“穿透式”資本金審查,並審慎評估融資主體還款能力,確保自有經營性現金流覆蓋應還債務本息。二是關于投資基金、資産管理、PPP等重點領域風險防控。要求國有金融企業在與地方政府合作設立投資基金、開展資産管理和金融中介業務,以及參與PPP項目融資時,不得爲地方政府違法違規或變相舉債提供支持。要求政策性、開發性金融機構和政府性融資擔保機構按照市場化方式運作。同時,明確國有金融企業不得對地方政府統一授信。三是關于財務、資本管理要求和績效評價。明確國有金融企業應嚴格執行出資管理、財務管理和産權管理有關規定,防範財務風險和國有資産流失。要求國有金融企業積極配合整改。對于違法違規提供融資的,下調金融企業績效評價等級。同時,明確了財政部門的監督檢查職責。
四、《通知》要求國有金融企業參與地方建設融資時應審查評估的重點是什麽?
爲督促國有金融企業盡職調查、嚴格把關,《通知》第二、三條明確了國有金融企業參與地方建設融資時應審查評估的重點。其中,第二條要求資本金審查應堅持“穿透原則”,既要關注項目資本金本身是否符合規定,若發現存在“名股實債”等違規操作的,不得向其提供融資,還需向上“穿透”審查,重點關注以債務性資金違規出資等問題。第三條重點要求自有經營性現金流能夠覆蓋應還債務本息,避免國有金融企業依賴政府信用、放松風險管控。同時,項目現金流涉及可行性缺口補助、政府付費、財政補貼等財政資金安排的,應認真核實地方政府履行相關程序的合規性和完備性。
五、《通知》對國有金融企業與地方政府合作設立投資基金等行爲提出了哪些具體要求?
當前,國有金融企業參與地方政府違法違規和變相舉債,存在一些重點風險領域。如,與地方政府合作設立實爲債務融資平台的投資基金,發行資産管理産品籌資與地方建設項目債務對接,通過與地方政府及其部門簽署一攬子協議等方式“捆綁”地方政府信用,在爲地方國有企業提供債券發行中介服務時強調政府背景,參與“僞PPP”項目投融資等。
《通知》第四至十條根據上述業務的不同特征,提出了規範要求。其中,第四條重點防控將投資基金異化爲債務融資平台。第五條重點要求資産管理業務按“穿透原則”加強資金投向管理。第六條重點要求政策性開發性金融按市場化原則在業務範圍內審慎合規授信。第七條重點防控對地方政府統一授信的行爲。第八條重點防控金融中介業務中明示或暗示政府信用支持的行爲。第九條重點規範了國有金融企業參與PPP項目的經營行爲,要求國有金融企業以PPP項目規範運作爲融資前提條件,避免PPP異化爲新的融資平台。第十條重點規範了政府性融資擔保機構行爲。
六、《通知》從出資管理等方面對國有金融企業規範投融資行爲作出了哪些規定?
《通知》第十一、十二、十三條分別從出資管理、財務管理和産權管理的角度,提出了規範要求,以防控金融企業財務風險和國有金融資産流失。其中,出資管理方面,針對個別金融企業股東違規注資、套取資金等問題,要求國有金融企業加強對股東資質的審查,股東應以自有資金入股國有金融企業。財務管理方面,結合金融企業財務管理規定,要求國有金融企業按照“實質重于形式”的原則,充足提取資産減值准備,嚴格計算占用資本,不得以有無政府背景作爲資産風險的判斷標准。産權管理方面,針對個別金融企業機構層級過多、管控不到位等問題,要求國有金融企業嚴格遵守國有金融資産管理有關規定;合理設置機構法人層級,壓縮管理級次,原則上同類一級子公司只能限定爲一家。
關于規範金融企業對地方政府和國有企業投融資行爲有關問題的通知
財金〔2018〕23號
各國有金融企業:
金融企業是支持地方經濟社會發展的重要力量。當前,金融企業運營總體平穩良好,但在服務地方發展、支持地方基礎設施和公共服務領域建設中仍然存在過于依靠政府信用背書,捆綁地方政府、捆綁國有企業、堆積地方債務風險等問題,加劇了財政金融風險隱患。爲全面貫徹黨的十九大精神,落實全國金融工作會議部署和要求,堅決打好防範化解重大風險攻堅戰,促進金融企業穩健運行,進一步督促金融企業加強風險管控和財務管理,嚴格執行國有金融資本管理制度,現就有關事項通知如下:
一、【總體要求】國有金融企業應嚴格落實《預算法》和《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發〔2014〕43號)等要求,除購買地方政府債券外,不得直接或通過地方國有企事業單位等間接渠道爲地方政府及其部門提供任何形式的融資,不得違規新增地方政府融資平台公司貸款。不得要求地方政府違法違規提供擔保或承擔償債責任。不得提供債務性資金作爲地方建設項目、政府投資基金或政府和社會資本合作(PPP)項目資本金。
二、【資本金審查】國有金融企業向參與地方建設的國有企業(含地方政府融資平台公司)或PPP項目提供融資,應按照“穿透原則”加強資本金審查,確保融資主體的資本金來源合法合規,融資項目滿足規定的資本金比例要求。若發現存在以“名股實債”、股東借款、借貸資金等債務性資金和以公益性資産、儲備土地等方式違規出資或出資不實的問題,國有金融企業不得向其提供融資。
三、【還款能力評估】國有金融企業參與地方建設融資,應審慎評估融資主體的還款能力和還款來源,確保其自有經營性現金流能夠覆蓋應還債務本息,不得要求或接受地方政府及其部門以任何方式提供擔保、承諾回購投資本金、保本保收益等兜底安排,或以其他方式違規承擔償債責任。項目現金流涉及可行性缺口補助、政府付費、財政補貼等財政資金安排的,國有金融企業應嚴格核實地方政府履行相關程序的合規性和完備性。嚴禁國有金融企業向地方政府虛構或超越權限、財力簽訂的應付(收)賬款協議提供融資。
四、【投資基金】國有金融企業與地方政府及其部門合作設立各類投資基金,應嚴格遵守有關監管規定,不得要求或接受地方政府及其部門作出承諾回購投資本金、保本保收益等兜底安排,不得通過結構化融資安排或采取多層嵌套等方式將投資基金異化爲債務融資平台。
五、【資産管理業務】國有金融企業發行銀行理財、信托計劃、證券期貨經營機構資産管理計劃、保險基礎設施投資計劃等資産管理産品參與地方建設項目,應按照“穿透原則”切實加強資金投向管理,全面掌握底層基礎資産信息,強化期限匹配,不得以具有滾動發行、集合運作、分離定價特征的資金池産品對接,不得要求或接受地方政府以任何方式提供兜底安排或以其他方式違規承擔償債責任,不得變相爲地方政府提供融資。國有金融企業在進行資産管理産品推介時,應充分說明投資風險,不得以地方政府承諾回購、保證最低收益等隱含無風險條件,作爲營銷手段。
六、【政策性開發性金融】政策性、開發性金融機構服務國家重大戰略、支持經濟社會薄弱環節時,應嚴格遵守國家法律和相關規定,嚴格按照市場化原則審慎合規授信,嚴格按照項目實際而不是政府信用提供融資,嚴格遵守業務範圍劃分規定。嚴禁爲地方政府和國有企業提供各類違規融資,不得要求或接受地方政府出具任何形式明示或暗示承擔償債責任的文件,不得通過任何形式違法違規增加地方政府債務負擔。
七、【合作方式】國有金融企業應將嚴格遵守國家地方政府債務管理法律法規和政策規定作爲合規管理的重要內容,切實轉變業務模式,依法規範對地方建設項目提供融資,原則上不得采取與地方政府及其部門簽署一攬子協議、備忘錄、會議紀要等方式開展業務,不得對地方政府及其部門統一授信。
八、【金融中介業務】國有金融企業爲地方政府融資平台公司等地方國有企業在境內外發行債券提供中介服務時,應審慎評估舉債主體財務能力和還款來源。對于發債企業收入來源中涉及財政資金安排的,應當盡職調查,認真核實財政資金安排的合規性和真實性。在債券募集說明書等文件中,不得披露所在地區財政收支、政府債務數據等明示或暗示存在政府信用支持的信息,嚴禁與政府信用挂鈎的誤導性宣傳,並應在相關發債說明書中明確,地方政府作爲出資人僅以出資額爲限承擔有限責任,相關舉借債務由地方國有企業作爲獨立法人負責償還。
九、【PPP】國有金融企業應以PPP項目規範運作爲融資前提條件,對于未落實項目資本金來源、未按規定開展物有所值評價、財政承受能力論證的,物有所值評價、財政承受能力論證等相關信息沒有充分披露的PPP項目,不得提供融資。
十、【融資擔保】政府性融資擔保機構應按照市場化方式運作,依法依規開展融資擔保服務,自主經營、自負盈虧,不得要求或接受地方政府以任何形式在出資範圍之外承擔責任。
十一、【出資管理】國有金融企業應加強對股東資質的審查。國有金融企業股東應以自有資金入股國有金融企業,且確保資金來源合法,嚴禁虛假出資、出資不實或抽逃出資,嚴禁代持國有金融企業股權。除法律法規另有規定的以外,以非自有資金出資的股權不得享受股權增值收益,並按“實際出資與期末淨資産孰低”原則予以清退。國有金融企業股東用金融企業股權質押融資,應遵守法律法規和相關監管規定,不得損害其他股東和金融企業的利益。
十二、【財務約束】國有金融企業應按照“實質重于形式”的原則,充足提取資産減值准備,嚴格計算占用資本,不得以有無政府背景作爲資産風險的判斷標准。
十三、【産權管理】國有金融企業應聚焦主業,嚴格遵守國有金融資産管理有關規定,做好與地方政府及其部門合作所形成股權資産的登記、評估、轉讓、清算、退出等工作。合理設置機構法人層級,壓縮管理級次,降低組織結構複雜程度,原則上同類一級子公司只能限定爲一家。
十四、【配合整改】對存在地方政府違法違規舉債擔保、變相舉債等問題的存量項目,開發性、政策性金融機構等國有金融企業應積極主動配合有關方面,依法依規開展整改,在有效保障各方合法權益的基礎上,穩妥有序化解存量債務風險。在配合整改的同時,國有金融企業不得盲目抽貸、壓貸和停貸,防範存量債務資金鏈斷裂風險。
十五、【績效評價】財政部門對金融企業進行績效評價時,如金融企業違法違規向地方政府、地方國有企業等提供融資,要求或接受地方政府及其部門以任何方式提供擔保或承擔償債責任,被相關部門依法依規追究責任的,根據相關部門提供的處理處罰情況,對該金融企業下調評價等級。
十六、【監督檢查】對財政部公開通報涉及地方政府違法違規舉債擔保行爲的地方國有企業,國有金融企業應暫停或審慎提供融資和融資中介服務。財政部駐各地財政監察專員辦事處根據本通知規定對國有金融企業及其分支機構進行監督檢查,對相關違規行爲及時予以制止和糾正,並依法進行處理。相關檢查處理結果視情抄送有關金融監管部門。
十七、【其他】本通知自印發之日起執行。其他金融企業參照執行。
财 政 部
2018年3月28日